内蒙古自治区锡林郭勒盟苏尼特左旗人民检察院诉苏尼特左旗生态保护局不作为案(草原资源)

1基本案情

内蒙古锡林郭勒盟苏尼特左旗人民检察院在履行职责中发现，苏尼特左旗穆瑞和采石场等9家采矿企业，最早自年开始投入生产至年10月29日被责令停产期间，均未按照规定办理草原征占用申请审批手续，也未缴纳植被恢复费，非法采石采砂，造成草原植被破坏。苏尼特左旗生态保护局存在不作为情形。

2诉前程序

年10月21日，苏尼特左旗人民检察院向苏尼特左旗生态保护局发出检察建议，要求苏尼特左旗生态保护局依法改进工作，积极履行职权。年2月14日、5月31日，苏尼特左旗人民检察院又采取不同形式督促苏尼特左旗生态保护局履行职责。苏尼特左旗生态保护局收到检察建议后，履行了“作出行政处罚、责令整改、要求办理草原征占用审核审批手续，收取部分草原植被恢复费”等一些法定职责，但仍未能有效纠正违法行为。企业生活区、物资堆放区没有进行完全清理，对余亩采区没有进行植被恢复，草原生态仍处于受侵害状态。

3诉讼情况

年6月23日，苏尼特左旗人民检察院向苏尼特人民法院提起行政公益诉讼。年10月25日，苏尼特左旗人民法院作出一审判决，支持检察机关的全部诉讼请求，判决:确认被告内蒙古自治区苏尼特左旗生态保护局对穆瑞和采石场等9家企业非法采石采砂行为未依法履行草原监管职责的行为违法;责令该局依法继续履行草原监管职责。

4办案指引

管辖

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第29条第1款规定:“人民检察院提起行政公益诉讼的案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。”本案中违法行使行政职权或者不作为的行政机关所在地为苏尼特左旗，故苏尼特左旗人民检察院有权管辖。立案

苏尼特左旗人民检察院在履行职责中发现了该案线索后，对线索的真实性、可查性、办案风险进行了评估:同时，认为本案中苏尼特左旗生态保护局不依法履职，致使草原植被遭到破坏，至今未恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，符合公益诉讼案件的立案条件。

诉前程序

1.本案调查的重点

第一，苏尼特左旗生态保护局的法定职责、权限和法律依据:第二，苏尼特左旗生态保护局未依法履行监督管理职责的事实;第三，草原生态受到侵害的事实及状态。

2.如何针对调查重点开展调查

第一，向苏尼特左旗生态保护局调取证明其主体资格及具有法定职责的证据，即行政统一社会信用代码、机构设置文件、关于调整职责范围的文件、行政机关法人证书、有关规定行政机关职责的法律法规规章等。

第二，询问破坏草场的9家采矿企业负责人、承包人，并制作询问笔录，证实9家采矿企业在未办理草原征占用审批手续、也未向草原监督管理部门缴纳草原植被恢复费的情况下，违法采石、采砂，以及草原监督管理部门未依法履行草原监管职责、及时制止违法行为的事实。即证实苏尼特左旗生态保护局在检察建议发出之前，未履行监督管理职责。

第三，采取询问行政机关相关人员和行政相对人、现场勘查、实地查看、拍摄现场照片、航拍、出具专家意见等形式确定草原破坏程度及治理情况。一是对9家采矿企业负责人提取第二次询问笔录、提取苏尼特左旗生态保护局相关人员的询问笔录;二是苏尼特左旗人民检察院委托苏尼特左旗国土测绘大队对穆瑞和采石场等9家企业的采石采砂区面积进行测量;三是苏尼特左旗人民检察院检察人员与苏尼特左旗国土测绘大队技术人员一同赶到穆瑞和采石场等9家采石采砂场的现场，让企业负责人或具体工作人员对采区、生活区等进行指认，并进行现场勘验检查，制作9家企业负责人对采区的指认笔录、现场勘验检查笔录，现场照片;四是苏尼特左旗人民检察院对穆瑞和采石场等9家采石采砂场及周边地区的现状进行航拍，证实被占用草原及周边环境的现状;五是苏尼特左旗人民检察院委托内蒙古草原勘察规划院，对涉案的被非法侵古草原进行现场勘验，出具专家意见。

3.本案审查的关键问题

第一，草原生态资源遭受破坏的过程、事实和程度。第二，负有监督管理职责的苏尼特左旗生态保护局不依法履行职责的事实。

4.诉前文书写作的关键问题

检察建议书论述说理要详尽，指明行政机关的法定职责。建议行政机关依法履行法定职责要具体化，不能空泛地以整章建制、加强宣传、政务公开等提出检察建议，必须要充分考虑可能提起公益诉讼检察机关的起诉理由，针对性地建议，确保检察建议发出后和诉讼程序顺利衔接。

跟进调查

收到行政机关书面回复后，苏尼特左旗人民检察院于年2月15日和5月30日分别通过现场监督和与相关部门召开联席会议方式督促苏尼特左旗生态保护局继续履行监管职责，并进-步调查核实苏尼特左旗生态保护局是否依法履行职责情况及草原生态受到侵害的情况。

提起诉讼

1.起诉条件

一是有充分证据证明苏尼特左旗生态保护局作为草原监督管理机构，对苏尼特左旗穆瑞和采石场等9家企业非法采石采砂行为怠于履行职责，致使草原植被遭到破坏，至今未恢复;二是有初步证据证明国家和社会公共利益仍处于受侵害状态;三是苏尼特左旗人民检察院向苏尼特左旗生态保护局提出检察建议，并采取不同形式督促其履职，苏尼特左旗生态保护局收到检察建议后履行了“作出行政处罚、责令整改、要求办理草原征占用审核审批手续，收取部分草原植被恢复费”等些法定职责，但仍未能有效纠正违法行为，草原生态环境受到侵害的事实存在。

2.提供材料

苏尼特左旗人民检察院行政公益诉讼起诉书、国家利益或者社会公共利益受到侵害或者有重大侵害危险的初步证明材料、人民检察院办理诉前程序的相关材料。

3.庭前会议

第一，明确了诉讼费问题;第二，明确了检察机关对法院生效判决的抗诉权，行政机关的上诉权;第三，确定了内蒙古草原勘察规划院出具的专家意见应包括三方面内容:草原生态遭受破坏、被破坏的程度、恢复的期限。

4.庭审应对

第一，根据对违法企业负责人的第一次询问笔录及苏尼特左旗生态保护局具体负责人的证言，在违法企业未经批准采石、采砂期间，苏尼特左旗生态保护局未依法行使职权，没有及时发现制止违法行为，责令办理草原征占用审核审批手续，没有依法收缴草原植被恢复费。上述未依法履行监管职责的不作为行为已违法。第二，现场勘验照片以及对违法企业负责人的第二次询问笔录等证据证实，其中8家企业的采矿许可证已到期，停产后到发出检察建议之前，苏尼特左旗生态保护局仍没有履行法定职责，要求违法企业限期恢复植被。第三，根据内蒙古自治区草原勘察规划院的专家评估报告，9家采石、采砂场造成天然草原毁损面积为.02亩，其中采坑区、堆料区和生活区面积为.26亩，采坑周边辐射区域.77亩。其中矿坑表层土壤和植被完全消失，生物多样性完全丧失。采坑周边辐射区域的植物群落发生逆行演替，植被覆盖度降低，采石采砂场矿区造成创面较大，表土及土层不复存在，对原生植被带来毁灭性的破坏，必须制定出有效的生态修复方案，实施地质环境治理和生态重建工程;矿坑周边区域发生退化的草原，可在人工干预的前提下进行恢复。在生态破坏如此严重的情况下，苏尼特左旗生态保护局的行为只是停留在表面阶段，与法律规定和保护公共利益的要求以及人民的期待还有很大的差距。

5依据指引

1.《中华人民共和国草原法》

第八条(第二款)县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。

第五十条(第一款)在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准;开采矿产资源的，并应当依法办理有关手续。

第五十六条(第一款)国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。

第六十六条非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得的，并处五万元以下的罚款;给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。

第六十八条未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动的，由县级人民政府草原行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款;没有违法所得的，可以并处二万元以下的罚款;给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。

2.《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

第七十四条(第二款第二项)行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:

(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。

第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。

文章来源/中国检察出版社《行政公益诉讼典型案例实务指引》